Paragraaf Grondbeleid

Inleiding    
Grondbeleid bevindt zich op het snijvlak tussen omgevingsbeleid en financiën. Grondbeleid is daarbij geen doel op zich maar een essentieel middel om mede-uitvoering te geven aan gemeentelijke beleidsdoelen op het gebied van wonen, werken, duurzaamheid, energietransitie, klimaatadaptatie, welzijn, infrastructuur, recreatie, cultuur, milieu en natuur/landschapsontwikkeling. Het beleid moet passen binnen de financiële mogelijkheden en doelstellingen van de gemeente. Met grondbeleid wordt bepaald of en hoe instrumenten, zoals bijvoorbeeld onteigening of kostenverhaal, worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren.
Naast de ontwikkelingen en de visie op grondbeleid zoomt de paragraaf grondbeleid in op de uitgangspunten en kaders waarbinnen het grondbeleid wordt uitgevoerd.
De gemeente Teylingen heeft als standpunt geen zuiver actief grondbeleid uit te oefenen. Echter ook niet per definitie een passief grondbeleid. Er is gekozen voor situationeel grondbeleid. Situationeel grondbeleid is flexibel grondbeleid. Dat houdt in dat het college  per opgave of locatie kan afwegen welke vorm van grondbeleid (meer of minder actief) dient te worden ingezet om het maatschappelijke doel te bereiken .

Ontwikkelingen
De gemeente heeft een groot aantal ambities vervat in de Structuurvisie Teylingen 2030 die wordt opgevolgd door de nog vast te stellen Omgevingsvisie. De (beschreven) ambities geven richting aan het omgevingsbeleid dat de komende jaren gevoerd moet worden, en zijn/worden verder uitgewerkt in diverse uitvoeringsprogramma's. In de nabije toekomst zijn er in Teylingen (en de regio) majeure opgaven op het gebied van woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie, economie en mobiliteit. Grondbeleid is in financieel-economische zin dienstbaar aan het realiseren van doelstellingen op deze terreinen. De uitvoering van het grondbeleid, via de inzet van instrumenten van grondbeleid, wordt daar mede door bepaald.

Visie op grondbeleid  
Teylingen voert een situationeel grondbeleid. De ruimtelijke opgaven vragen om een grondbeleid met mogelijkheden om sturing te geven en de regie te nemen door bijvoorbeeld zelf actief gronden te verwerven. Bij de te volgen strategie staan per project de maatschappelijke doelen en ruimtelijke ambities centraal. Dat betekent dat de keuze voor een meer actieve rol of een faciliterende benadering, per project of locatie is af te wegen.
Daar waar door de gemeente gewenste ontwikkelingen niet door de markt worden opgepakt, ligt een actievere overheidsopstelling meer voor de hand en komt de regie bij de gemeente te liggen. In een dergelijk geval wordt een grondexploitatie gevoerd.

UITGANGSPUNTEN EN KADERS (de belangrijkste)  

• Besluit Begroting Verantwoording / Renteomslag
• Vennootschapsbelasting
• Notitie Grondbeleid
• Nota grondbeleid
• Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen
• Grondbeleid en risico’s

Besluit Begroting Verantwoording / Renteomslag  
Vanwege fiscale regelgeving en het BBV zijn de complexen Bloementuin, Nieuw Boekhorst en Langeveld ingebracht in de categorie "Bouwgrond in exploitatie" (Bie).

Vennootschapsbelasting (VPB)  
Sinds 1 januari 2016 geldt voor gemeenten de VPB-plicht, indien handelingen beschouwd worden als ondernemersactiviteit. De winst die wordt gemaakt met het uitvoeren van (actief) grondbeleid (bouwgrond in exploitatie) is in beginsel belastbaar voor VPB. Jaarlijks dient herbeoordeling plaats te vinden. De projecten vallend onder 'Bouwgrond in exploitatie' worden sinds 2017 in de VPB-aangifte betrokken.

Nota grondbeleid

Het beleidsuitgangspunt van de nota is dat het volledige arsenaal van grondbeleidsinstrumenten wordt ingezet. Bij voorkeur wordt gebruik gemaakt van privaatrechtelijke instrumenten, indien nodig kunnen ook de publiekrechtelijke instrumenten word en ingezet (voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal via omgevingsplan). Grondaankopen worden aangegaan onder het voorbehoud van toestemming door college en raad en worden via de reguliere weg op grond van het budgetrecht ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad. De raad heeft de beleidsuitgangspunten en kaders  bij het behandelen van de nota Grondbeleid vastgesteld. In deze nota wordt onder meer aandacht besteed aan de in de verordening artikel 212 Gemeentewet (GW) opgenomen onderdelen genoemd in artikel 23, lid 2:

• de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente;
• de wijze van autorisatie van grondexploitatiebudgetten en de jaarlijkse actualisatie daarvan;
• uitgangspunten voor de looptijd en grootte van de grondexploitatie in verhouding tot het bestemmingsplan;
• gedragsregels over de vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen gronden en de hoogte van de in acht ter nemen marktwaarde;
• een uitwerking van de afweging tussen voorzichtigheid en realisatiebeginsel met betrekking tot het tussentijds winstnemen.

In 2022 is de nieuwe nota Grondbeleid door de Raad vastgesteld.

Financiële positie in relatie tot reserves en voorzieningen  
De eventuele baten, maar vooral de financiële risico’s van het grondbeleid, zijn van belang voor de financiële positie van de gemeente. Bij een geprognosticeerd negatief resultaat van het grondexploitatiegebied wordt dit verwerkt in een verliesvoorziening.

Grondbeleid en risico’s  
Ruimtelijke projecten zoals grondexploitaties en infrastructurele werken zijn altijd omgeven met risico’s. Risico’s van operationele aard, strategische risico’s maar zeker ook systeemrisico’s, zoals economische ontwikkelingen, die door de gemeente niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn. Jaarlijks worden de ramingen van de nog te realiseren inkomsten en uitgaven van deze projecten geactualiseerd om een solide basis voor de projectbegrotingen te verkrijgen. Maar projecten verlopen soms anders dan op voorhand wordt verondersteld.
Risico’s die optreden, kunnen het financiële beeld ten opzichte van die basis aanmerkelijk beïnvloeden. Daarom worden regelmatig risicoanalyses uitgevoerd om risico's te identificeren, te beoordelen en beheersmaatregelen te treffen.

• De risico’s die zich voordoen binnen de grondexploitaties worden, indien mogelijk, binnen het exploitatieresultaat opgevangen. Dit gaat ten koste van het geprognosticeerd resultaat, waardoor er minder winst overblijft. Dit heeft gevolgen voor de toekomstige mutaties van de algemene reserve, maar heeft geen gevolgen voor het actuele weerstandsvermogen..
• Risico's die niet binnen het exploitatieresultaat van grondexploitaties kunnen worden opgevangen, worden meegenomen in de bepaling van het actuele weerstandsvermogen.  

Categorieën projecten Grondbeleid  
In het BBV wordt onderscheid gemaakt in verschillende soorten gronden. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen gronden die in bezit zijn van de gemeente en gronden die in bezit zijn van derden. Ook is van belang of de gronden een vaste of te veranderen bestemming hebben en met welk doel deze gronden zijn verworven. In lijn met het BBV wordt in Teylingen onderscheid gemaakt in de volgende soorten gronden en projecten:

• Bouwgrond in exploitatie (BIE)
• Faciliterende projecten
• Warme gronden (niet van toepassing bij Teylingen)
• Materiële Vaste Activa (MVA)

Bouwgrond in exploitatie (BIE)  
Definitie: gronden welke in eigendom van de gemeente zijn en waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld.

Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
Om de risico’s die samenhangen met zeer lang lopende projecten te beperken, is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal tien jaar bedraagt.

Afspraken met de raad over de wijze waarop met afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf wordt omgegaan, zijn vastgelegd in de financiële verordening. Hierin is vastgelegd of afwijkingen ten opzichte van de jaarschijf direct moeten worden gemeld bij de raad, of alleen indien en voor zover deze afwijkingen niet passen binnen het totale vastgestelde grondexploitatiecomplex. In dit laatste geval wordt de afwijking meegenomen in de jaarlijkse actualisatie van het grondexploitatiecomplex en daaropvolgende begrotingswijziging. De afspraken kunnen ook een bepaalde bandbreedte behelzen, waarbinnen afwijkingen niet direct hoeven te worden gemeld aan de raad.

Relevante onderwerpen

• Onderbouwing tussentijdse winstneming   

Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat winst pas moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat er voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Hierbij dient de percentage of completion-methode (POC) te worden gevolgd. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:
1.    het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én
2.    de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én
3.    de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

• Vastgestelde en gehanteerde parameters

In de grondexploitatie wordt rekening gehouden met een jaarlijkse kostenstijging. Voor de actuele grondexploitaties betreft dat een percentage van 3%  voor 2024 tot en van 2% voor 2025  e.v. Met een jaarlijkse opbrengstenstijging wordt alleen rekening gehouden bij de nieuwe grex Langeveld (2% vanaf 2024). De rentetoerekening aan de grondexploitatie is door de commissie BBV gemaximeerd tot het gewogen gemiddelde van het werkelijke rentepercentage van de externe financieringen. In de paragraaf financiering (begroting 2023) is het gewogen gemiddelde rentepercentage van de externe financiering opgenomen, te weten 0,36 %. Dit rentepercentage wordt toegerekend aan de bouwgronden in exploitatie.
Tegelijkertijd is de te hanteren discontovoet door de commissie BBV voor alle gemeenten vastgesteld op 2%. Met de discontovoet wordt de eindwaarde (eindresultaat) van de kasstroom teruggerekend naar de actuele netto contante waarde. De vaste discontovoet is vastgesteld met het doel de grondexploitaties van alle gemeenten onderling beter te kunnen vergelijken.

• Risico’s   

Binnen de projecten welke worden uitgevoerd onder het Grondbeleid, kan sprake zijn van verschillende onzekerheden en risico’s die het behalen van het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds risico’s met betrekking tot de kosten en opbrengsten die specifiek binnen een grondexploitatie-complex kunnen worden onderkend en anderzijds risico’s die voor de grondexploitatieportefeuille als geheel gelden.

Risico’s project specifiek:
Deze zijn van belang bij de tussentijdse winstneming.

Risico’s portefeuille:
De risico’s voor de portefeuille als geheel gaan in zijn algemeenheid over de verwachtingen ten aanzien van markt- en conjunctuurinvloeden, waardoor prijzen en afzetmogelijkheden over de gehele linie kunnen veranderen ten opzichte van de planning. Hiertoe worden doorgaans scenarioberekeningen gemaakt, met daarbij bandbreedtes voor minimum en maximum invloed op de geprognosticeerde resultaten van de grondexploitatieportefeuille.

De projecten
De projecten die vallen onder bouwgrond in exploitatie In 2025 zijn de Bloementuin, Nieuw Boekhorst en Langeveld.

N = nadelig saldo; meer kosten dan opbrengsten
V = voordelig saldo; meer opbrengsten dan kosten

Faciliterend Grondbeleid
Definitie: Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente zelf geen grond in haar bezit en voert ze niet zelf de grondexploitatie, maar private ontwikkelaar. De kosten die de gemeente maakt worden in dat geval verhaald op de private partijen. Er is dus geen sprake van bouwgrond in exploitatie of een voorraad grond in bezit van de gemeente, maar van een vordering op een derde partij. Feitelijk schiet de gemeente kosten voor, die op basis van een overeenkomst worden teruggevorderd bij een derde partij, dan wel op basis van het exploitatieplan mogelijk in de toekomst kunnen worden teruggevorderd van een derde partij.
Voor activiteiten welke uiteindelijk leiden tot de totstandkoming van een te ondertekenen overeenkomst wordt geen budget (voorheen krediet) meer bij de raad aangevraagd. Het verhalen van deze door de gemeente gemaakte en voorgeschoten kosten is verzekerd en afdwingbaar door het kostenverhaal. Of door een anterieure overeenkomst, of door een posterieure overeenkomst.

Relevante onderwerpen

• Risico’s en verliezen   

1. op basis van de wetgeving zijn niet alle te maken kosten via de plankostenscan verhaalbaar;
2. er worden kosten gemaakt welke bij het opstellen van de plankostenscan niet voorzien waren;
3. uiteindelijk wordt er geen overeenkomst gesloten en/of gaat het project niet door.

Daar waar de niet verhaalbare kosten en/of verliezen zeker zijn, worden deze direct ten laste van de algemene middelen van de gemeente gebracht.
Naast de facilitaire projecten, waarbij gewerkt wordt aan het opstellen en uiteindelijk ondertekenen van een overeenkomst kan er sprake zijn van faciliterende projecten in de initiatief- of onderzoeksfase. Hierbij worden verkennende gesprekken gevoerd en mogelijkheden onderzocht.

Warme gronden            
Definitie: door de gemeente met het oog op gebiedsontwikkeling verworven gronden,  waarvoor nog geen operationele grondexploitatie door de Raad is vastgesteld.

Op basis van de wijziging van het BBV in 2016 worden deze warme gronden verantwoord onder materiële vaste activa en wel tegen de verwervingskosten. Het toerekenen (activeren) van andere kosten is niet toegestaan.

Ingeval van duurzame waardevermindering vindt afwaardering plaats naar de waarde volgens de geldende bestemming. Voor gronden die zijn verworven en waarvoor nog geen bestemmingswijziging is doorgevoerd, kan dit betekenen dat er (tijdelijk) een forse afwaardering moet plaatsvinden. Deze kan grotendeels nog worden teruggedraaid zodra tot bestemming van bouwgrond wordt besloten. Dit leidt met name bij de gebiedsontwikkeling tot ongewenste effecten, zoals grote fluctuaties in de waardering van deze gronden, en als gevolg daarvan het resultaat en de financiële positie van de gemeente.

De gemeente Teylingen heeft geen warme gronden.

Materiële Vaste Activa (MVA)
Definitie: over grond als materiële vaste activa, wordt gesteld dat deze grond een vaste bestemming heeft en niet in een transformatieproces zit. Dit geldt ook voor gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht, maar waarbij geen sprake is van gebiedsontwikkeling. Bij grond als materiële vaste activa gaat het veelal om ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land-/bosbouwgronden.

In deze paragraaf Grondbeleid wordt verder niet ingegaan op grond als materiële vaste activa.

Reserves en voorzieningen
Definitie reserves: deze worden aangehouden als buffer voor risico’s, om lasten te egaliseren en om te sparen voor toekomstige uitgaven.
Definitie voorziening: er is een bedrag apart gezet voor een toekomstige uitgave die onvermijdelijk is, maar waarvan tijdstip en omvang niet exact bekend zijn.

Het meest essentiële verschil tussen een reserve en een voorziening is dat bij een reserve de Raad de bestemming ervan kan wijzigen. Er is sprake van vrije besteedbaarheid. Bij een voorziening kan dat niet, er is sprake van verplichte bestedingsrichting.         

Reserve grondexploitatie
De stand van de reserve bedraagt per 31 december 2023 afgerond € 13.000,-. De komende jaren vinden hierop geen geplande mutaties plaats.